访中国行为法学会廉政研究委员会调研室主任 窦兰芳

（中国行为法学会廉政研究委员会调研室主任 窦兰芳）

党的十九大提出，深入推进反腐败斗争，提出推动全面从严治党向基层延伸，着力解决群众身边的不正之风和腐败问题，是群众更多感受到反腐倡廉的实际成果的有力举措。近年来，中国行为法学会廉政研究委员会调研人员全面深入基层，对基层特别是农村基层侵害群众利益的不正之风和腐败问题进行了大范围的走访调查研究，取得了一定的调研成果。近日，本报记者就农村基层反腐败问题走访了中国行为法学会廉政研究委员会调研室主任窦兰芳。

农村基层腐败的主要表现形式

记者：近年来，您们对基层特别是农村基层的腐败现象做了大量调研，请您谈一下基层腐败特别是农村基层腐败有哪些危害。

窦兰芳：基层贪腐看似“微小”，但对群众利益的损害毫不逊色于“猛虎”。近年来，全国各地纪委监委都加大了对基层监督执纪问责力度，对管好“微权力”，惩治腐败之风起到了良好的震慑作用，但仍然有一些“苍蝇”顶风作案。他们有的截留基层低保户的“养命钱”，有的侵吞农民耕地补偿款，有的克扣贫困家庭的“扶贫款”，有的在农村建设发展项目中虚报开支、中饱私囊等等，不一而足。“苍蝇”虽小，危害却不小，如任由发展，将对基层政权将产生严重不良影响，农民获得改革开放的红利就无法保证。因此，农村基层反腐倡廉，不容小觑。

记者：腐败现象往往多种多样，那么农村基层腐败主要有哪些表现形式？

窦兰芳：纵观全国，基层腐败主要表现在以下几个方面：

一、不作为、慢作为。有些基层干部特别是乡镇干部，不作为、慢作为、怕作为，作风懒散，串岗、溜岗，上班时间办私事，对群众的诉求要么拖拉、要么推诿，责任担当意识比较淡薄，基层群众对此反映强烈。

二、“好经念歪，中饱私囊”。少数村干部把应该给村民的政府拨付款项当成自己的“小金库”，导致在土地征收流转、“三资”管理、惠农补贴、扶贫救济、低保资金管理使用等方面虚报冒领，将国家强农惠农政策“好经念歪”，肥了自己，苦了百姓。

三、私自截留，巧取豪夺。一些村官潜意识里认为自己是村民的父母官，想怎样就怎样，有了好处一定要分一杯羹是理所应当的事。本是老百姓应该得到的地补、粮补、危房改造等补贴款，被一些村官想方设法巧取豪夺据为己有。

四、克扣侵占，蒙蒙骗骗。一些村干部以暂存代管为幌子，克扣侵占“三农”或农村集体资金，一些村干部以农村财务不规范、不完善为借口，将村集体资产储存到个人账户，妄图瞒天过海。

五、横行乡里，欺压群众。少数基层村组织被“家族化”、“派系化”左右，个别村干部甚至成为家族势力、黑恶势力的代言人，与民争利，横行霸道。

惩治农村基层腐败的着力点

记者：农村基层腐败危害巨大，那么您认为如何预防和惩治农村基层腐败呢？

窦兰芳：遏制基层腐败，推进基层腐败惩治和廉政体系建设，是整个反腐倡廉工作的不可或缺的一部分，是巩固社会主义建设的基石。具体来说，要从以下几个方面重点着力： 一、严厉问责不作为、慢作为、怕作为等懒政行为。

我们在调研中了解到，许多“拖了十多年得不到解决”的问题，其实最初都是因为基层领导干部不作为或怕作为导致的，但究其问题实质又都不是什么复杂的大问题。那么为什么明明不难解决、完全可以正常处理的问题，一些基层政府部门就是“拖着不解决”，非要得到上级领导发话、动怒之后，才“当场解决”呢？

产生这种现象的原因，一是不重视。一些基层领导干部存在不担当、不作为，漠视群众利益、不关心群众疾苦的官僚主义作风。见利益就上，见麻烦就推。二是不作为。有的干部故意拖着不办，给当事群众权益造成严重损害。但是，有关干部却不会面临严重后果，不用为此承担责任。因此，治理不作为慢作为等问题，必须在制度上强化问责制，确保有关干部为此付出足够高的代价。

问责追责要具有充分的严厉性，要让被问责追责者真正产生伤筋动骨的痛感，而不能轻描淡写、无关痛痒。相关问责追责措施不能总是停留于“通报批评、诫勉、警告”之类，应按规定使用“严重警告、撤职、开除”等严厉手段，直至以“玩忽职守”等罪名追究其刑事责任。

二、加强群众监督和制定“述职述廉”评议，杜绝“虚报冒领”

在农村基层腐败案件中，土地流转、“三资”管理、惠农补贴、扶贫救济、低保资金管理使用等方面是干部腐败的重点。据统计，党的十九大以来，仅中央纪委国家监委网站公开曝光的农村低保领域的违纪违法典型案例就有156起。

解决这些腐败问题，首先要充分发挥群众的监督作用，由县、乡、村三级，分别聘请群众监督员，对农村基层干部实行“零距离”监督。加强基层信息平台建设，利用网络公共平台、微信公众号，结合举报电话、举报邮箱等方式丰富监督途径，有效解决问题线索反映集中、反映强烈的突出问题。

湖南省双牌县建立的群众监督机制很值得借鉴。该县在全县114个村建立了村民监督委员会，通过参加会议、参与实施、开展调查等方式，对扶贫政策执行、扶贫项目实施、扶贫资金使用等村级重大事务，实施全方位、全过程、全透明监督，实现民事民议、民事民决、民事民办。同时还建立了完善的来信、来访、电话、网站、微信“五位一体”的群众信访举报平台，结合各领域腐败和作风问题、“一季一专题”集中治理等专项整治行动，加大直查直办、交办督办力度，形成对腐败问题露头就打的高压态势。实践证明，双牌县这一做法收到了很好效果。

其次，制定基层干部"述职述廉"民主考核评价制度，不断净化基层政治生态。要定期召开乡（镇）、村（社区）干部民主测评和民主评议会议，乡镇干部评议由县党委负责组织和监督，村干部评议由乡党委负责组织领导和监督实施，组织党员、村民代表、县、乡人大代表、政协委员等参加。在村"两委"班子成员进行述职述廉后，党员、群众代表等参评人员根据村干部述职述廉情况进行民主测评、评议和质询。根据测评结果，对不胜任现职的村干部，由乡党委组织部门通过一定程序予以调整、罢免，调整形式可为降职、改任、引咎辞职、责令辞职、辞退等。干部"述职述廉"内容要在村内相关媒介中长期公开，以便于全体村民监督，直至述廉干部任职结束。

三、加强监督巡查，防范巧取豪夺、瞒天过海等腐败行为。

做好反腐工作不可能一蹴而就，还要加强领导监督巡查，持之以恒的开展“灭蝇”行动，严肃查处“神经末梢”的贪腐行为。对损害群众利益的腐败问题，要一查到底，形成严惩腐败的持续震慑，综合运用专项检查、巡视巡察、监督执纪等工作，通过查阅资料、个别谈话、集中走访、接受群众信访和开展民主测评等方式，发现苗头性、倾向性问题该提醒的提醒，该约谈的约谈，该问责的问责，把监督检查作为推动工作的重要手段并贯穿始终，对发现的问题实现“零容忍”查处。对重点村（社区）开展“解剖式体检”，对发现的违纪违规问题线索实行“三必查”（审计有问题的必查、群众有反映的必查、检查有线索的必查），对相关责任人严肃追责问责，以违纪必究倒逼责任落实。对专项治理履职不到位、工作不力的，一律进行追责问责，真正做到有效监督“微权力”。

此外，四川省大竹县创新探索村级纪检监察统派统管机制，推动监督执纪直抵“神经末梢”的做法值得借鉴。具体做法是从乡镇机关选派第一书书记、驻村干部和户籍在村（社区）的干部到村（社区）担任纪检监察员，设立派驻村（社区）纪检监察工作站，整合纪律监督、监察监督和民主监督力量，实现村（社区）监督机构建起来、职责专起来、队伍强起来、制度建起来、规范立起来、监督硬起来，有效破解了基层“谁来监督、监督什么、怎样监督”难题，实现了村级监督全面覆盖、精准有效，构建起风清气正、共建共治共享的乡村治理格局，大力推进乡村基层治理体系和治理能力现代化。

严防农村基层组织的“家族化”

记者：您多次提到农村基层组织的“家族化”问题，我们也了解到， “家族化”问题严重影响着农村基层组织的健康发展，也是产生“微腐败”的重要原因之一，那么如何预防和制止农村基层组织的“家族化”现象呢，请您具体谈谈这方面的情况。

窦兰芳：北京科技大学廉政研究中心主任宋伟认为，家族势力干扰基层政权是个别地方基层治理面临的一个突出问题，严重影响了党和国家各项决策部署在农村基层的贯彻落实。家族势力干扰基层政权极易与黑恶势力勾结，为不正之风和腐败问题提供土壤。

首先我们先分析一下产生农村基层组织“家族化”的具体表现。由血缘关系形成的家族，在农村是一个常见的普遍现象，在村干部选举过程中，家族成员多的家族往往起着关键的作用。我们调查发现，有些农村选举时以“五服”为基础“划分敌我”。“五服”之内，皆为自己人，“五服”之外，则是竞争对手。选举时，每个姓氏或者同一个姓氏的近亲近支都会推选一人，代表家族参选村干部，而当选的村支书村主任，一般也都出自村里势力最大、兄弟最多的家族。作为家族势力的代言人，村干部当选后的第一件事，不是想着如何为全村群众造福，带领群众致富奔小康，而是琢磨着如何削弱其他家族势力，巩固自己小家族、小圈子的利益，从而保证下次选举能够继续当选。即使没能当选，也要想方设法在家族中找到“接班人”。长此而往，直接导致基层党组织和村委被家族势力控制。

由于党员在选举支委中发挥着关键作用，有的村支书在发展党员方面“未雨绸缪”动起了歪心思。在家族利益下的村支书的把控下，发展党员不再根据申请入党者的政治品德和工作能力，而是看和村支书关系的亲疏远近。如果是村支书家族或派系的人，就优先发展，其他家族的人想入党，则层层设障。

因此，对发展农村党员严格把关、纯洁农村基层党组织，是预防农村基层腐败的重要环节。华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生刘超认为，由于我国农村大多存在这种家族利益情况，所以在农村考察入党对象时必须经过村党支部初审、乡镇街党（工）委复审和公示的程序，对入党积极分子、发展对象要按照有关程序严格审查，特别是对村两委干部的家属更要慎重。浙江省常山县胡村“家族支部”案发生后，常山县建立了党员发展重点人员预审制度，明确规定对开除党籍重新申请入党、村“两委”干部直系亲属申请入党等六类情形，必须由组织部门进行专门考察，形成考察报告。

防止农村基层组织出现“家族化”倾向，要有一揽子限制基层权力腐败的具体措施。为深入贯彻《中国共产党农村基层组织工作条例》，加强村党组织书记队伍建设，2019年11月，北京市委组织部、北京市委农工委率先印发了《关于建立村党组织书记区级备案管理制度的实施办法（试行）》，对完善村党组织书记“选育管用”工作机制，推动农村基层带头人队伍整体优化提升提出明确要求。该《办法》提出，严格进行资格联审，按照“五好、十不能”资格条件，对村党组织书记正式建议人选进行资格联审，对于存在受过刑事处罚、涉黑涉恶、非法占地和违法建设等“十不能”情形人员，坚决取消资格。同时，《办法》对区、乡镇(街道)党工委落实村党组织书记区级备案管理制度提出了要求，并严格调整不胜任不尽职党组织书记。这些多管齐下的制度约束，加大了乡镇、街道党委领导班子的责任，为预防基层组织“家族化”腐败筑牢了防火墙。

作者：赵晓东 来源：中国商报/中国商网